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Corte dei conti – Sezione centrale del controllo di legittimità su atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato
- deliberazione SCCLEG/11/2014/PREV - In tema di approvazione di un contratto di locazione di un immobile adibito a sede dell'Archivio notarile distrettuale di Latina-

I contratti di locazione passiva delle Amministrazioni dello Stato debbono essere stipulati secondo le modalità previste dall'art. 2, comma 222, Legge n.191/09, ovverosia previa compilazione del piano triennale di fabbisogno e indagine preventiva di mercato, ferma in ogni caso la necessità di nulla-osta dell'Agenzia del Demanio. Nella specie la Sezione - pur sottolineando la cogenza delle citate disposizioni e il fatto che esse sono applicabili alla generalità dei contratti di locazione - ciò nondimeno ha ritenuto legittimo l'atto di approvazione del contratto di locazione, ancorché privo dei suddetti requisiti in quanto susseguente a procedimento contenzioso: il Collegio, infatti, tenuto conto delle conseguenze pregiudizievoli per l'Erario in caso di mancata adesione al contratto stipulato per effetto di mediazione ex art. 12 del decreto legislativo n. 28/2010, ossia imposta dal Giudice adito dal locatore dell'immobile, detenuto sine titulo dall'Amministrazione degli Archivi notarili di Latina.

Delibera n. SCCLEG/11/2014/PREV

REPUBBLICA ITALIANA
la
Corte dei conti
Sezione Centrale del controllo di legittimità sugli atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato

formata dai Magistrati: Pietro DE FRANCISCIS, Presidente;
componenti: Simonetta ROSA, Gemma TRAMONTE, Ermanno GRANELLI, Francesco PETRONIO, Cristina ZUCCHERETTI (relatore), Maria Elena RASO, Andrea ZACCHIA, Oriana CALABRESI, Laura CAFASSO, Francesco TARGIA, Giuseppe Maria MEZZAPESA, Rosario SCALIA;

nell’adunanza del 17 aprile 2014

VISTO l’art. 100, comma 2, della Costituzione;

VISTO il Testo Unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n.1214;

VISTA la legge 21 marzo 1953, n.161 concernente modificazioni al predetto Testo Unico;

VISTA la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modifiche ed integrazioni;

VISTI, in particolare, l'art. 3 della legge 14 gennaio 1994 n. 20 e l'art. 2 del decreto-legge 23 ottobre 1996, n. 543, convertito dalla legge 20 dicembre 1996, n. 639;

VISTA la legge 24 novembre 2000, n. 340 ed in particolare l’art. 27;

VISTO il “Regolamento per l’organizzazione delle funzioni di 1 controllo della Corte dei Conti”, approvato con deliberazione delle Sezioni Riunite n. 14/DEL/2000 del 16 giugno 2000, modificato ed integrato, da ultimo, con provvedimento del Consiglio di Presidenza del 24 giugno 2011 (in G.U. n.153 del 4 luglio 2011);

VISTO il decreto n.372 del 18.12.2013 del Direttore dell’Ufficio Centrale degli Archivi notarili, con il quale viene approvato il contratto di locazione per la sede degli Archivi notarili di LATINA del Ministero della giustizia con la Società “AIRONE IMMOBILIARE S.p.a.”;

VISTO il rilievo istruttorio inviato con nota prot. n.5453 del 20 febbraio 2014 con il quale sono state formulate osservazioni da parte dell’Ufficio di controllo sugli atti della Presidenza del Consiglio dei Ministri, del Ministero della giustizia e del Ministero degli affari esteri;

VISTE le controdeduzioni espresse dal Ministero della giustizia, Ufficio Centrale Archivi notarili, con nota n.1383 dell’11 marzo 2014 (prot. C.C. n.8657 del 25 marzo 2014);

VISTA la relazione conclusiva dell’istruttoria depositata in data 27/3/2014 con la quale, ritenendo non superate le censure mosse in precedenza, il Magistrato istruttore ha proposto al Consigliere Delegato il deferimento della questione alla sede Collegiale;

VISTA la nota in data 7 aprile 2014 con la quale il Consigliere Delegato, condividendo le argomentazioni della citata relazione ha deferito alla Sezione il sopracitato atto;

VISTA l’Ordinanza Presidenziale, in data 8 aprile 2014, con la  quale è stato convocato per il giorno 17 aprile 2014 il Collegio per 2 l’esame della questione proposta ed è stato nominato relatore il Cons. Cristina ZUCCHERETTI;

VISTA la nota della Segreteria prot. n.0010246 datata 9 aprile 2014, con la quale la predetta ordinanza di convocazione è stata inoltrata all’Amministrazione interessata;

UDITI il relatore, Cons. Cristina ZUCCHERETTI ed, in rappresentanza dell’Ufficio centrale degli Archivi notarili, il Cons. Alessandro GIORDANO ed il dr. Giuseppe MEZZACAPO, rispettivamente Direttore Generale dell’Ufficio Archivi notarili e Direttore del Servizio Patrimonio del Ministero della giustizia;

Con l’assistenza della dr.ssa Maria Enrica DI BIAGIO, in qualità di Segretario verbalizzante.

Ritenuto in

FATTO

Con il provvedimento in oggetto il Direttore dell’Ufficio Centrale degli Archivi Notarili ha approvato il contratto di locazione del 28 novembre 2013 con il quale l’Amministrazione si impegnava a corrispondere alla società “AIRONE IMMOBILIARE S.p.a.”, proprietaria di un immobile sito in LATINA, già adibito a sede dell’Archivio notarile distrettuale, la somma annua di euro 99.000,00 più IVA, per la durata di anni sei, rinnovabile per altri sei.

Al contempo veniva disposta la corresponsione, alla suddetta Società della complessiva somma di euro 629.565,75, comprendente anche il conguaglio per l’occupazione del locale dal 1° luglio 2010 al 30 novembre 2012, periodo durante il quale l’Amministrazione aveva 3 continuato a corrispondere il canone previsto nel precedente contratto stipulato il 27.3.2008, avente validità biennale (nel quale, all’art. 13, si prevedeva che le parti si obbligavano a rinnovare la locazione).

Il contratto che si approva con l’atto in esame è, infatti, conseguente alla mediazione tra le parti, intervenuta ai sensi del D.Lgs. n.28/2010, a seguito di citazione in giudizio dell’Amministrazione per il rilascio dell’immobile in quanto detenuto “sine titulo”, fin dalla data di scadenza del precedente (avvenuta il 30.6.2010).

Pervenuto all’esame dell’Ufficio di controllo competente, il provvedimento è stato gravato di rilievo, con il quale si osservava che i contratti di locazione passiva debbono attualmente essere stipulati, a pena di nullità, secondo le modalità previste dall’art. 2, comma 222, della legge n.191/09, (ovverosia, le Amministrazioni pubbliche, dopo aver compilato il piano triennale del fabbisogno, debbono svolgere un’indagine preventiva di mercato e richiedere il nulla-osta all’Agenzia del demanio, competente pure al rilascio della dichiarazione di congruità).

A tale ultimo riguardo, si rilevava che il parere di congruità (pari ad 82 mila euro) espresso dall’Agenzia del demanio indicava un canone di importo inferiore a quello di stipula (quest’ultimo, quasi triplicato rispetto all’iniziale del 2008, pari ad euro 34 mila).

L’Amministrazione, nella dettagliata risposta al rilievo, dopo aver ricostruito sinteticamente la fattispecie, ha fatto presente di essersi trovata nell’impossibilità di seguire le modalità previste dall’art. 2,  comma 222, della legge n. 191 del 2009 per le seguenti ragioni: 4

“...Infatti la “AIRONE IMMOBILIARE S.p.a.” ha adito le vie legali per l’intimazione di sfratto per finita locazione e con la richiesta di rilasciare i locali e questa Amministrazione, ai fini della difesa in giudizio, ha investito l’Avvocatura Generale dello Stato.

Quest’ultima con la nota 30 maggio 2012 ha esaminato e valutato la situazione delineatasi, per cui ha ritenuto congrua la proposta di euro 99.000,00, formulata dall’Organismo di mediazione. Conseguentemente, questa Amministrazione non poteva discostarsi dalle determinazioni assunte dalla cennata Avvocatura e, quindi, ha prestato adesione a tale proposta”.

L’Amministrazione ha aggiunto che il Ministero dell’economia e delle finanze, Dipartimento della Ragioneria Generale dello Stato, nella nota 2 gennaio 2013, prot. n. 111186, ha sottolineato a sua volta, che: “disattendere l’accordo raggiunto sarebbe foriero di maggiori oneri per l’amministrazione, dovuti per il contenzioso che, con ogni verosimiglianza, si ingenererebbe in esito al mancato perfezionamento di quanto esposto nei ricordati verbali del 21 maggio e 19 giugno 2012”.

Pertanto, è stato condiviso ed avallato il parere espresso dall’Avvocatura Generale dello Stato nella ripetuta nota 30 maggio 2012, né sono state sollevate obiezioni in merito alla procedura seguita dall’Amministrazione.

L’Ufficio di controllo competente - pur tenendo nel debito conto l’eccezionalità del caso, in quanto conseguente a procedimento semi- contenzioso - ha reputato di dover, comunque, rimettere la questione

all’esame del Collegio, residuando perplessità in ordine alla legittimità dell’atto, in quanto approvativo di un contratto di locazione passiva privo dell’obbligatorio nulla-osta (ed il cui canone, per giunta, si presentava superiore alla congruità assentita dall’Agenzia del demanio).

In occasione dell’adunanza odierna, con memorie aggiuntive in data 16.4.2014, l’Amministrazione ha ripercorso le tappe dell’intera vicenda, adducendo motivi in fatto e diritto a sostegno del proprio operato. In particolare, ha fatto presente la difficoltà di reperire locali adeguati alle esigenze degli Archivi (con riferimento a requisiti strutturali, logistici, di sicurezza inerenti alla sede di LATINA) ed, in diritto, ha ritenuto che la normativa di cui al citato art.2, comma 222, della legge n.191/2009 in quanto jus superveniens, non sia applicabile alla fattispecie in esame, atteso che il contratto originario, mediante il quale l’Amministrazione si era vincolata, è precedente alla disciplina invocata.

Il Cons. Alessandro GIORDANO, per parte sua, ha ulteriormente illustrato la memoria sopracitata, insistendo per la registrazione del provvedimento.

Considerato in

DIRITTO

La Sezione è chiamata a pronunciarsi sulla legittimità dell’atto di approvazione del contratto di locazione (recante la data del 28 novembre 2013), mediante il quale l’Amministrazione si è impegnata a corrispondere alla società “AIRONE IMMOBILIARE S.p.a.”, proprietaria di un immobile sito in Latina adibito a sede dell’Archivio notarile

distrettuale, la somma annua di euro 99.000,00 più IVA, per la durata dianni sei, rinnovabile per altri sei.
Come riportato in narrativa, le perplessità dell’Ufficio di controllo

si sono appuntate sul fatto che, al momento di stipula del nuovo contratto, la novella recata dall’art. 2, comma 222, legge n.191/09, imponeva alle Amministrazioni dello Stato, in ipotesi di locazioni passive, la previa compilazione di un piano triennale di fabbisogno, un’indagine preventiva di mercato ed il nulla-osta dell’Agenzia del demanio: elementi, tutti, non presenti nell’accordo in esame, che si pone come atto conclusivo di un procedimento para-giurisdizionale.

In proposito, il Collegio sottolinea che la disciplina recata dall’art. 2, comma 222, legge n.191/09, costituisce una ulteriore fase dell’azione di contenimento della spesa afferente al funzionamento delle amministrazioni pubbliche, da conseguire mediante una azione di razionalizzazione, pianificazione e monitoraggio delle esigenze allocative ed una verifica della congruità delle soluzioni prospettate.

La disposizione citata, in un primo momento, aveva disposto finanche che l’Agenzia del Demanio dovesse rivestire il ruolo di “centrale unica di committenza” ma - dopo alcuni correttivi che hanno inciso essenzialmente sulla tempistica degli adempimenti demandati alle amministrazioni nei confronti dell’Agenzia - a fine 2011 è intervenuto il decreto-legge 6 dicembre 2011, n.201 convertito con modificazioni dalla legge 22 dicembre 2011, n.214 che, all’art. 27, 4° comma, ha modificato la disciplina dei contratti di locazione, la cui stipula è ritornata alle singole Amministrazioni, pur se condizionata all’acquisizione degli accertamenti di rito ed al parere di congruità sul canone (già previsti dalla normativa anteriore), cui si aggiunge il “nulla osta” da parte di tale organismo.

Resta ferma, comunque, la sanzione della nullità del contratto, prevista, nel testo originario del comma 222, per le locazioni firmate in assenza del nulla osta.

Al riguardo, si ricorda che la circolare della Ragioneria Generale dello Stato n.24 del 5 agosto 2011 ha precisato che la disposizione di cui al “quarto periodo del richiamato comma 222 è qualificabile come norma con portata repressiva, prevedendo una specifica sanzione –la nullità del contratto- quale reazione dell’ordinamento alla violazione di un divieto, per cui è da ritenere di stretta interpretazione, non essendo suscettibile di un’applicazione per analogia”.

Deve, da ultimo, evidenziarsi che, ad avvalorare il rilievo che il legislatore assegna al sistema adottato, nel tempo sono state introdotte misure sanzionatorie tese a rafforzare l’applicazione della nuova disciplina, disponendo altresì la segnalazione alla Corte dei conti in caso di violazione degli obblighi di comunicazione stabiliti dal citato comma 222.

Premesso quanto sopra, il Collegio – pur consapevole della cogenza delle citate disposizioni e del fatto che esse sono applicabili alla generalità dei contratti di locazione- ciò nondimeno ritiene che debba aversi riguardo alla particolarità della fattispecie in esame ed alle conseguenze pregiudizievoli per l’Erario in caso di mancata adesione al contratto, cui sono pervenute le parti a seguito della “mediazione”.

Infatti, a seguito dell’instaurazione del giudizio intentato dal proprietario dell’immobile (occupato per oltre un anno sine titulo dagli Archivi notarili), il Tribunale di Latina dispose il mutamento del rito con invito alle parti ad intraprendere il procedimento di mediazione.

In tal modo, l’amministrazione si trovò, in buona sostanza, vincolata a pervenire ad un accordo con la proprietà dell’immobile per cui, non furono messi in atto gli adempimenti di cui al più volte ricordato art. 2, comma 222.

Inoltre, deve aggiungersi che, relativamente alle condizioni proposte in sede di mediazione, la stessa Avvocatura dello Stato si espresse in senso favorevole, inducendo vieppiù l’Amministrazione ad una pronta soluzione della controversia, “tenuto conto della naturale alea del contenzioso, della difficile sostenibilità in giudizio della perdurante efficacia della clausola del contratto che vincolava le parti alla pattuizione di un canone nella misura determinata dall’Agenzia del Territorio, nonché della particolare onerosità che discenderebbe dalla necessità di trovare una nuova sistemazione agli Archivi...” (cfr. nota del 30.5.2012).

Da ultimo, si osserva che l’art. 12 del decreto legislativo n.28/2010 dispone che il verbale di accordo costituisce titolo per l’esecuzione in forma specifica ai sensi dell’art. 2932 c.c., sottolineando in tal modo la particolare tutela assicurata all’accordo, una volta raggiunto.

In definitiva, la possibilità di porre in essere tutte le condizioni di cui alla legge n.191/09, si è rivelata non praticabile nel caso concreto, a causa della concatenazione degli eventi come sopra rappresentati, tra i quali è da segnalare la tardività con cui l’Agenzia del demanio rilasciò, al fine, il parere di congruità.

Conclusivamente, il Collegio, ritiene che le peculiarità del caso di specie sono tali da giustificare, per l’Amministrazione, lo scostamento dal modello descritto dall’art.2, comma 222, della legge n.191 del 2009.

Il provvedimento all’esame deve quindi ritenersi legittimo.

PQM

la Sezione Centrale del controllo di legittimità ammette al visto ed alla conseguente registrazione il provvedimento in epigrafe.

L’estensore (Cristina Zuccheretti)

Depositata in Segreteria il 16 maggio 2014. IL DIRIGENTE
Dott.ssa Paola Lo Giudice

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Il Presidente (Pietro De Franciscis)